C’è davvero spazio per l’autonomia differenziata all’interno della Costituzione repubblicana?
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Una riforma auspicabile che deve essere valutata, tuttavia, alla luce di tutti i principi che sorreggono la Carta fondamentale
di Rocco Todero 2 Maggio 2019 www.ilfoglio.it
Immaginiamo per un attimo di giocare una partita a scacchi e valutare la compatibilità della prossima mossa che ci accingiamo a compiere con l’intero piano strategico che sino a quel momento abbiamo messo in atto sulla tavola quadrata. L’azione che abbiamo in mente appare regolare e rispetta le norme che disciplinano lo svolgimento della battaglia. Considerata isolatamente sembra anche una buona mossa, potrebbe arrecare nell’immediato numerosi benefici e risolvere parecchie criticità che si annidano latenti da molto tempo.
Prima di trasformare il pensiero in azione, però, dovremmo chiederci, come insegnano i grandi maestri di scacchi, se ciò che stiamo per mettere in atto risulterà coerente con lo schieramento e le linee strategiche già dispiegate sul campo, o se la prossima mossa, in realtà, rischierà di scompaginare le idee fondamentali sulle quali si regge l’intero impianto della contesa e di vanificare le nostre chance di vittoria.
Di fronte alla proposta di alcune regioni italiane di dare corso all’attuazione dell’autonomia differenziata prevista dall’articolo 116, comma 3, della Costituzione repubblicana, l’approccio all’analisi della praticabilità dell’iniziativa dovrebbe essere della stessa natura di quello posto in essere di solito dal provetto giocatore di scacchi. La disposizione costituzionale sopra richiamata consente, di per sé, di coltivare l’idea d'assegnare alle Regioni forme e condizioni particolari d’autonomia in alcune materie specificamente individuate, ma non può essere esaminata, per restare alla metafora scacchistica, senza tenere conto delle linee strategiche già dispiegate sul campo di gioco della Costituzione repubblicana, contraddicendo le quali l’intero schieramento sbanderebbe pericolosamente.
Sul fronte più avanzato si pone il secondo comma dell’articolo 3 Cost., che delinea il campo di battaglia dello Stato sociale, all'interno del quale la Repubblica si premura di rimuovere tutti gli ostacoli che impediscono il pieno sviluppo della persona umana. Si tratta del più importante principio strategico che condiziona l’intero impianto di gioco disciplinato dalla Costituzione italiana e che pervade il campo della scacchiera senza eccezione alcuna. Nessuna azione, di breve o lungo periodo, può essere realizzata in contraddizione con l’idea di fondo che l’apparato pubblico debba sempre disporre delle risorse economiche necessarie da redistribuire a vantaggio di coloro che siano rimasti più indietro in qualsiasi “quadrante” del territorio italiano.
Qualunque sia lo stato d'avanzamento nel posizionamento economico di una parte dello schieramento nazionale, nessun’altra compagine potrà rimenare a notevole distanza senza che la prima contribuisca, con le proprie risorse, a riavvicinare la seconda, affinché, in definitiva, i pezzi sulla scacchiera avanzino tutti insieme, gli uni legati indissolubilmente al destino degli altri. La redistribuzione delle risorse da una parte all’altra del territorio nazionale costituisce il necessario presupposto dell’avanzamento uniforme delle compagine nazionale, progresso che, a sua volta, rappresenta l’obiettivo finale del programma costituzionale, lo schieramento perfetto della nostra metafora scacchistica. Nella materia oggetto dell’autonomia differenziata, le linee strategiche fondamentali dell’articolo 3, comma 2°, della Costituzione, sono attuate mediante le diverse “tattiche” delineate nell’articolo 119 della medesima Carta fondamentale.
L’obiettivo prioritario non è rappresentato dall’attribuzione alle Regioni di una qualche percentuale definita, una volta per tutte, dei tributi erariali riferibili al loro territorio, ma dal diritto che esse possono vantare di coprire integralmente i costi delle funzioni amministrative loro attribuite per il tramite di tributi, entrate proprie e compartecipazioni al gettito erariale. Così dispone chiaramente il comma 5 dell’articolo 119. All’aumentare delle funzioni assegnate alle Regioni, deve corrispondere il contestuale incremento delle risorse economiche necessarie a farvi fronte; ma nulla di più è dovuto secondo le disposizioni costituzionali. Cosicché tutte le volte che le Regioni reclamano e ottengono, per mezzo delle intese approvate con legge rinforzata votata dalla maggioranza assoluta di ciascuna camera, nuove funzioni amministrative, entra in vigore l’obbligo dello Stato di trasferire le risorse economiche che in precedenza erano utilizzate dall'amministrazione centrale per lo svolgimento delle medesime attività.
A questo punto, sulla nostra scacchiera immaginaria potrebbe stagliarsi l’immagine d'una Regione che reclami il diritto ad una fuga in avanti, a staccarsi dal resto dello schieramento e a trattenere una porzione di risorse aggiuntive rispetto a quelle necessarie ad assicurare lo svolgimento di tutte le funzioni amministrative di cui sia divenuta titolare.Possiamo immaginare, come in effetti è avvenuto, che la pretesa sia giustificata dalla consapevolezza della Regione richiedente di rappresentare un pezzo importante dello schieramento nazionale (una regina della nostra scacchiera, ad esempio), uno di quelli che produce un valore aggiunto (surplus fiscale) rispetto a tutti gli altri elementi dell’esercito. Potrebbe lo Stato acconsentire a stabilire una volta per tutte, tramite il meccanismo dell’intesa Stato-Regioni (non più modificabile senza il consenso di entrambi i protagonisti), l’entità della percentuale dei tributi erariali riferibili al territorio che la Regione ha diritto di trattenere, anche in aggiunta a quelle strettamente necessarie a soddisfare lo svolgimento di tutte le funzioni amministrative assegnategli? Potrebbe, cioè, lo Stato decidere, fino alla definizione di un nuovo e diverso accordo con la medesima amministrazione, che la Regione trattenga per sé una quota percentuale di tributi prodotti all’interno dello stesso territorio in eccesso rispetto a ciò che realmente necessita per svolgere adeguatamente tutte le funzioni pubbliche?
La risposta al quesito è da ricercare nei commi 4 e 6 dell’articolo 119, disposizioni che rappresentato gli strumenti “tattici” attraverso i quali si prevede di dare attuazione all’obiettivo “strategico” disposto nel comma 2° dell’articolo 3 Cost. Nel comma 4 l’articolo 119 dispone che “lo Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante”. Mentre nel comma 5 la medesima norma stabilisce che “Per promuovere lo sviluppo economico, la coesione e la solidarietà sociale, per rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, o per provvedere a scopi diversi dal normale esercizio delle loro funzioni, lo Stato destina risorse aggiuntive ed effettua interventi speciali in favore di determinati Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.”
Com'è facile verificare, la Costituzione riserva allo Stato un ambito di discrezionalità nell'assegnazione delle risorse economiche ai diversi territori con minore capacità fiscale per abitante o a determinate categorie di regioni o enti locali, al fine di raggiungere l’obiettivo fondamentale di consentire lo sviluppo economico, la coesione sociale e l’effettivo esercizio dei diritti alla persona. Una discrezionalità il cui concreto esercizio dipende, evidentemente, dalle mutevoli contingenze economiche e sociali e il cui ambito non può essere definito una volte per tutte. L’eco della potenza espansiva del principio del secondo comma dell’articolo 3 Cost., all’interno delle disposizioni del 119, non può essere messa in discussione, come appare evidente. A quali fonti economiche potrà attingere lo Stato per fare fronte agli obiettivi assegnati dall’articolo 119 Cost., se non al surplus fiscale ricavabile dal gettito prodotto da quei territori che dispongono di risorse eccedenti rispetto al fabbisogno necessario per coprire i costi delle funzioni loro attribuite? Se il surplus fiscale delle predette Regioni, quello, è bene ribadirlo, che eccede le risorse necessarie al medesimo ente per soddisfare lo svolgimento delle funzioni pubbliche assegnategli, dovesse rimanere nella disponibilità del territorio che l’ha prodotto, a quali fonti attingerebbe lo Stato per costituire il fondo perequativo e per rimuovere gli squilibri economico sociali che devono essere attutiti ai sensi del comma 6 dell’articolo 119?
Come sarebbe possibile conservare la discrezionalità dello Stato nel raggiungere, di volta in volta, gli obiettivi dei commi 4 e 6 del 119 (e quindi quelli del comma 2 dell’articolo 3) se le Regioni potessero contare costantemente su una quota percentuale fissa di compartecipazione al gettito erariale, tale da rappresentare un'eccedenza rispetto a quanto necessiterebbe al soddisfacimento di tutte le funzioni pubbliche assegnate per legge?
Giunti a questo stadio del ragionamento, l’azione prevista dal comma 3 dell’articolo 116 della Costituzione, secondo il quale ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia possono essere attribuite alle regioni ordinarie nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119, potrebbe apparire una “variante” non giocabile o una mossa impossibile da realizzare. L’idea è concretamente praticabile, invece, ma, come recita lo stesso comma 3 dell’articolo 116, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119. A Costituzione vigente, pertanto, le Regioni ordinarie possono chiedere ed ottenere dallo Stato il trasferimento delle funzioni amministrative nelle materie indicate dalle più volte richiamate norme dell’articolo 116 Cost. Le stesse Regioni, tuttavia, possono beneficiare esclusivamente delle risorse necessarie a soddisfare i predetti compiti, non potendo pretendere di trattenere, in via definitiva, alcuna porzione percentuale fissa della compartecipazione al gettito erariale, la cui definizione, invece, spetta allo Stato in considerazione di una valutazione di merito che tenga conto dello sguardo d'insieme sull’intera scacchiera nazionale e delle contingenze di ogni singolo periodo di più o meno breve durata. A ciò si aggiunga che le Regioni possono trattenere il surplus che deriva dalla maggiore efficenza dimostrata nell’esercizio delle funzioni amministrative. Cosicché se il Veneto spendesse 80 per un'attività per la quale lo Stato riconoscesse come costo standard 100, la medesima Regione avrebbe diritto a trattenere la differenza. Va da sé che la medesima amministrazione continuerebbe a vantare il diritto di pretendere che tutte le altre Regioni rispettino, con le buone o con le cattive, i costi dell'esercizio delle funzioni amministrative fissate dallo Stato.
Per quanto l’idea dell’autonomia differenziata appaia meritevole d'essere attuata, anche nelle forme proposte di recente da alcune Regioni italiane, essa deve necessariamente rendersi compatibile con l’intero sistema costituzionale. E con riguardo a questo profilo le perplessità, come si è cercato di indicare, non mancano. Salva l’opportunità di modificare la Costituzione. Mossa, quest’ultima, che meriterebbe d’essere giocata, essa si, al più presto.