Quali elezioni per le province risorte. - Se al Nord la scuola passa alle regioni
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Il confronto tra spesa storica e spesa standard per l’istruzione mostra che le regioni del Nord risultano penalizzate rispetto a quelle del Sud. Un passaggio di competenza sulla scuola non provocherebbe dunque danni economici alle altre zone del paese.
30.11.2022 vari da la voce.info
Quali elezioni per le province risorte
DI MASSIMO GRECO IL 30/11/2022 lavoce.info lettura4’
Buona parte del mondo politico si dice pronta a ridare ossigeno alle vecchie province. Sarebbero necessarie per colmare il vuoto istituzionale che si è creato dopo il loro depotenziamento dovuto alla riforma del 2015. Ma come eleggere i rappresentanti?
Elettività e democraticità
Il dibattito nato a seguito della volontà, espressa da alcune forze politiche, di riesumare il sistema di governo intermedio precedente alla legge di riforma Delrio del 2015 comporta, inevitabilmente, anche una specifica riflessione sulla opportunità e necessità di assicurare ai (contro) riformati enti di “area vasta” un governo direttamente eletto dai cittadini.
La base di partenza ci viene fornita dalla recente constatazione di principio della Consulta, nel momento in cui viene affermata la “conseguente e perdurante operatività delle province e l’attribuzione a esse di determinate funzioni fondamentali non di mero coordinamento” (sentenza n. 240/2021).
In via preliminare, occorre verificare se la connotazione di ente autonomo e territoriale di governo implica per ciò stesso che le tre istituzioni locali dotate di copertura costituzionale (comuni, province e città metropolitane) debbano necessariamente essere regolate in maniera identica, anche per quanto attiene al meccanismo di elezione dei componenti degli organi di governo. La natura costituzionalmente necessaria degli enti previsti dall’articolo 114 della Costituzione, come “costitutivi della Repubblica”, e il carattere autonomistico a essi impresso dall’articolo 5 non implicano l’automatica indispensabilità che gli organi di governo di questi enti siano direttamente eletti. L’assenza di un principio cogente circa la modalità di elezione, legittima il legislatore a optare tra il metodo diretto e quello indiretto.
Né appare necessariamente correlata al sistema rappresentativo, che si esprime anche nella partecipazione popolare nei diversi enti regionali e locali, l’equazione “elettività-democraticità” ed “elettività-autonomia”, quale corollario del più ampio concetto di “sovranità popolare”. La Consulta ha già avuto occasione di affermare che la “sovranità popolare”, richiamata dal 2° comma dell’articolo 1 della Costituzione, non può essere confusa con le volontà espresse nei numerosi “luoghi della politica”, né si può ridurre la “sovranità popolare” alla mera “espressione del circuito democratico” (sentenza n. 365/2007).
L’elettività, pertanto, costituisce solo un modo per conferire la titolarità di un ufficio, e non coincide con il principio costituzionale di “autonomia locale”. Nel quadro costituzionale, quest’ultima si pone come complesso di istituti atti a garantire la libertà di scelta ordinamentale nell’ambito delle attribuzioni conferite ex lege, ma non già a presidiare le stesse fin dal momento della formazione dell’ente. La nozione di democrazia, infatti, non può essere ridotta al mero fenomeno elettivo diretto – quasi che, una volta scelti i rappresentanti, ne sia stata assicurata la realizzazione.
La stessa Consulta ha affermato che i soggetti istituzionali rientranti nel novero degli enti locali devono essere individuati “sulla base di più complesse coordinate istituzionali, quali la territorialità e la rappresentatività diretta o indiretta degli interessi comunitari” (sentenza n. 164/1990) e che “non vi è un principio costituzionale per cui i servizi pubblici debbono essere erogati solo da soggetti che siano rappresentanti diretti della collettività servita” (sentenza n. 286/1997).
L’elezione di 2° grado
Se è certamente vero che il carattere rappresentativo ed elettivo degli organi di governo degli enti territoriali è strumento essenziale dell’autonomia, cui hanno riguardo gli articoli 5 e 128 della Costituzione, nulla impedisce che ciò non possa realizzarsi anche in caso di elezioni di 2° grado. Anche in quest’ultima ipotesi è garantita, per mezzo della individuazione elettiva dei componenti dell’organo di 1° grado, la composizione dell’ente in conformità e armonia con le scelte dell’elettorato che occupa il relativo territorio e, conseguentemente, non può escludersi la possibilità di siffatte elezioni che, del resto, sono previste dalla Costituzione proprio per la più alta carica dello stato. L’esponenzialità dell’ente provincia, in questo schema, è quindi garantita dai rappresentanti dei componenti dei comuni associati o consorziati. Del resto, l’elezione indiretta nelle province e nelle città metropolitane, introdotte nell’ordinamento dalla riforma Delrio (che oggi viene rinnegata da più parti), ha superato indenne il vaglio di costituzionalità (sentenza n. 50/2015) anche con riferimento alla Carta europea dell’autonomia locale che, nel richiedere che i membri delle assemblee siano “freely elected”, si limita, sostanzialmente, a esigere un’effettiva rappresentatività dell’organo rispetto alle comunità interessate.
In ultima analisi, dietro l’euforia politica sottesa alla sopravvenuta e impellente esigenza di ridisegnare l’ente intermedio nel sistema delle autonomie locali, si sta celando il falso mito dell’elezione “necessariamente” diretta dei suoi organi di governo, non per rispondere alle istanze dei territori ma a quelle, “ringalluzzite”, della politica locale.
- Se al Nord la scuola passa alle regioni
DI GIANFRANCO CEREA IL 29/11/2022
Il confronto tra spesa storica e spesa standard per l’istruzione mostra che le regioni del Nord risultano penalizzate rispetto a quelle del Sud. Un passaggio di competenza sulla scuola non provocherebbe dunque danni economici alle altre zone del paese.
La spesa per l’istruzione
Nel dibattito sul regionalismo differenziato (articolo 116 della Costituzione) si sottolinea spesso che il riconoscimento di maggiori e importanti competenze ad alcune regioni, se associato a un finanziamento basato sulla spesa storica, finirebbe per “cristallizzare” le differenze già presenti nella dotazione dei servizi pubblici fra le diverse parti del paese.
Per entità della spesa, per la natura dei servizi e per l’assoluta rilevanza dello stato, l’istruzione pubblica rappresenta un punto di riferimento per molti aspetti emblematico.
In Italia, le responsabilità di spesa per l’istruzione e la formazione extra-universitaria sono articolate come segue:
lo stato si fa carico del personale insegnante e amministrativo delle scuole di sua competenza, che vanno dall’infanzia sino alle superiori – compresi gli istituti professionali;
le regioni si occupano della formazione professionale integrativa o sostitutiva di quella statale, avvalendosi generalmente di strutture private accreditate;
le province e le città metropolitane sostengono gli oneri dei servizi ausiliari e dell’edilizia della scuola secondaria superiore, nonché dei centri di formazione professionale eventualmente loro affidati dalle regioni;
i comuni si occupano dei servizi ausiliari e dell’edilizia della scuola primaria e secondaria di primo grado; per la scuola dell’infanzia provvedono all’edilizia e forniscono i servizi ausiliari per quella statale, sostengono per intero gli oneri di quella comunale, versano contributi discrezionali alle scuole private convenzionate.
Fanno eccezione le tre piccole autonomie speciali dell’arco alpino – Valle d’Aosta, Trentino e Alto Adige – che da decenni hanno competenza diretta e finanziano con risorse proprie tutta la scuola e anche l’università. Nel resto d’Italia il complesso della spesa pubblica corrente per l’istruzione extra universitaria è pari a circa 51,6 miliardi di euro e per il 90 per cento risulta in capo allo stato (i dati si riferiscono ai pagamenti in conto competenza e residui, calcolati come media per il triennio 2016-2018). Agli enti locali compete all’incirca il 9 per cento. Alle regioni va un residuale 1 per cento.
I valori pro capite della spesa per l’istruzione variano in maniera piuttosto ampia: da un minimo di 764 euro della Liguria a un massimo di 1.072 per la Calabria. Valori analoghi si osservano anche per quanto riguarda la spesa dello stato, che per sua natura dovrebbe garantire l’eguale trattamento di tutti i territori: 661 euro per la Liguria e 1.028 per la Calabria.
La spesa standard per l’istruzione
Se l’istruzione dovesse diventare oggetto di decentramento differenziato alle regioni è del tutto evidente che le disparità di spesa “storica” potrebbero essere accettate solo se adeguatamente giustificate. Come si è già fatto per la finanza dei comuni, in attuazione del rinnovato titolo V della Costituzione, occorrerebbe dunque stimare la dotazione finanziaria di cui necessita la regione per gestire l’istruzione, facendo riferimento a indicatori di fabbisogno (oggettivi e indipendenti dalle discrezionalità della politica) che descrivano esclusivamente le caratteristiche demografiche e morfologiche dei territori interessati.
Applicando questa metodologia, le differenze regionali nella spesa pro capite per l’istruzione statale risultano spiegate per oltre il 90 per cento da tre indicatori di fabbisogno: il numero di studenti, il numero di scuole e la densità della popolazione. In particolare, la spesa è tanto più alta quanto maggiori sono il numero di studenti e il numero delle scuole in rapporto agli abitanti. Il ruolo svolto dalla densità va ricercato invece nella necessità di garantire un accesso “uniforme” a tutta la gamma del servizio istruzione, tenendo conto delle distanze da coprire: pertanto la spesa è minore nelle regioni densamente abitate ed è maggiore dove invece vi è più dispersione.
La somma per abitante che ogni regione dovrebbe ottenere sulla base del peso standard-nazionale, associato ai locali fabbisogni, non è molto dissimile da quella storica. Dai calcoli emerge che gli scostamenti generalmente non superano il 5 per cento, con la sola esclusione della Puglia al Sud (+6 per cento) e del Veneto al Nord (-9 per cento).
Scuole e scuole standard
Molto meno omogenea è invece la situazione che caratterizza le dotazioni di strutture scolastiche. Non c’è alcun apparente nesso di causalità fra fabbisogni e offerta di strutture: a parità di popolazione scolastica relativa, il numero di scuole può risultare anche doppio.
Se ripetiamo il calcolo dei fabbisogni standard anche per il numero delle scuole in rapporto alla popolazione, la diversa offerta di strutture scolastiche si spiega, per oltre il 90 per cento, con fattori strettamente legati alla natura del territorio. In particolare, il numero delle scuole in rapporto alla popolazione dipende:
dalla quota di popolazione che risiede in zone classificate come montagna interna: al suo crescere aumenta il numero relativo di scuole;
dalla relativa dimensione demografica: quanto meno popolata è una regione, maggiore sarà il numero relativo di scuole rapportate ai residenti.
Nelle realtà di montagna e meno abitate, infatti, il numero delle scuole è relativamente più elevato per poter garantire alla popolazione un accesso all’istruzione “uguale” a quello della pianura, anche in termini di possibili opportunità di specializzazione formativa.
Applicando questi parametri nazionali ai dati ragionali, si può stimare lo standard che si osserverebbe se tutti i territori fossero trattati allo stesso modo rispetto agli specifici bisogni. Il risultato è un numero molto simile al dato della dotazione storica – le differenze sono quasi ovunque inferiori al 5 per cento. Fanno eccezione Calabria, Campania, Sicilia e Sardegna, dove lo scarto rispetto allo standard supera sempre il 20 per cento e sfiora il 60 per cento per la Calabria.
Si tratta di quattro regioni che, di fronte al calo demografico e alla necessaria razionalizzazione dell’offerta, hanno ridotto il numero di scuole in misura inferiore a quella riscontrata nel resto del paese. Rispetto al 1980, il Veneto – con un calo dei nuovi nati del 20 per cento – ha diminuito il numero di scuole del 23 per cento; in Lombardia il calo è del 18 per cento, con il 14 per cento in meno di nati. Invece la Campania, con un calo dei nuovi nati del 46 per cento, ha ridotto il numero di scuole del 29 per cento; la Sicilia, con il 47 per cento di nati in meno, lo ha diminuito del 20 per cento; anche in Calabria il numero di scuole è sceso, ma in misura comunque insufficiente, perché il dato medio di iscritti medio per scuola è di 105, contro i 134 dell’Abruzzo, i 205 della Puglia e i 119 della vicina e piccola Basilicata.
L’esercizio della spesa standard può essere esteso anche all’impatto della numerosità delle scuole, sostituendo al valore effettivo del numero di scuole quello prima calcolato come standard. Le differenze fra le diverse tipologie di spesa sono quasi ovunque contenute. In generale, la spesa “storica” è di poco superiore o inferiore a quella standard per la quasi totalità dei territori del Centro-Nord – salvo che per Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna; è maggiore in quasi tutte le regioni del Sud, con picchi significativi soprattutto per la Calabria, la Sicilia e la Sardegna.
Non è la dotazione di risorse destinate all’istruzione statale a fare la differenza fra le regioni. Il vero problema della scuola italiana, come evidenziano i risultati dei test Invalsi, sono le diverse capacità dei sistemi territoriali dell’istruzione di conseguire esiti uniformi nei livelli formativi. Al Sud, con risorse finanziarie tendenzialmente più favorevoli, i bambini che in seconda elementare hanno punteggi del tutto paragonabili al resto d’Italia, mano a mano che proseguono negli studi perdono sempre più posizioni. E la Calabria, la più avvantaggiata nella spesa, fa peggio di tutti.
Da questo punto di vista, dalla richiesta di alcune regioni del Nord di esercitare in autonomia le competenze in materia di istruzione, finanziandosi in base alla spesa storica – che di fatto le penalizza – non deriverebbe alcun svantaggio economico per i restanti territori del paese. I vincoli dell’ordinamento statale all’organizzazione e ai contenuti dei percorsi formativi non verrebbero certamente meno, come dimostra ad esempio l’esperienza del Trentino. Se poi, con risorse locali, queste regioni decidessero di fare qualche cosa in più, ciò che accadrebbe non sarebbe dissimile da quanto avviene con i comuni o dal favorire implicitamente lo sviluppo di una offerta privata o del privato sociale.